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韩大元论党必须在宪法和法律范围内活动原则
作者韩大元      时间2018-10-19   来源法学评论
 

内容摘要党必须在宪法和法律的范围内活动?#20161;恰?#20013;国共产党章程的明确规定也是中华人民共和国宪法的基本要求从党的中央组织到基层组织从领导干部到每一个党员都必须在宪法和法律的范围内活动维护宪法尊严依照宪法办事保证宪法的实施这一原则的基本要义是党领导人民制定宪法尊重宪法在党的活动中模范地遵守宪法弘扬宪法精神坚持依宪执政原则确保党的执政行为的合宪性在新时代特别是全面依法治国全面?#21451;?#27835;党的历史进程中有必要完整准确地理解并切?#24503;?#23454;这一原则

关键词宪法宪法规范依宪治国依宪执政宪法实施

一问题的提出

2018年是改革开放40周年我国?#20013;?#23466;法为改革开放提供了有力的宪法基础推动了国家的发展与进步回应了人民创造幸福生活的期待目前在国家和社会发展过程中我们仍面临着一些挑战与问题需要通过全面宪法实施来加以解决

宪法的生命在于实施宪法的权威也在于实施[1]实现全面?#24179;?#20381;法治国加快建设社会主义法治国家首要的要求与基础性工作是全面贯彻实施宪法党的十八大以来中国共产党高度重视宪法在治国理政中的重要地位不断落实宪法实施的制度2012年12月4日习近平总书记在首都各界纪念?#20013;?#23466;法公布施行30周年大会上的?#19981;?#20013;指出依法治国首?#20161;?#20381;宪治国;依法执政关键是依宪执政新?#38382;?#19979;我们党要履行好执政兴国的重大职责必须依据党章?#21451;?#27835;党依据宪法治国理政党领导人民制定宪法和法律党领导人民执行宪法和法律党自身必须在宪法和法律范围内活动真正做到党领导立法保证执法带头守法党的十八届四中全会通过的中共中央关于全面?#24179;?#20381;法治国若干重大问题的决定下称十八届四中全会决定?#20445;?#25351;出党的领导和社会主义法治是一致的社会主义法治必须坚持党的领?#36857;?#20826;的领导必须依靠社会主义法治党的十九大报告强调宪法在治理国家中的地位与作用提出加强宪法实施的监督?#24179;?#21512;宪性审查工作维护宪法权威?#20445;?#26126;确提出树立宪法法律至上法律面前人人平等的法治理念十九届二中全会再次提出各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权一切违反宪法法律的行为必须予以追究十九届三中全会通过的关于党和国家机构改革的决定中建议将全国人大法律委员会更名为宪法和法律委员会?#20445;?#20316;为?#24179;?#21512;宪性审查工作的具体措施2018年3月11日通过的宪法修正案第44条正式设立全国人民代表大会宪法和法律委员会

可以说随着改革开放的不断深入?#24179;?#25191;政党更加重视宪法在治国理政中的作用不断丰富和完善党必须在宪法和法律范围内活动原则的内涵使之成为当代中国具有时代意义的开放性规范?#26434;?#25112;略性的原则在全面依法治国的新?#38382;?#19979;要把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平就要坚持党的领?#36857;?#19981;断提高党的执政能力和领导水平2017年修改的中国共产党章程在总纲最后一个自然段中要求党必须在宪法和法律的范围内活动这一规定进一步明确了党的活动范围与方式阐明了党章与宪法的基本关系

党必须在宪法和法律的范围内活动的由来

早在1954年宪法的制定过程中中国共产党强调了执政党遵守宪法的重要性刘少奇在关于中华人民共和国宪法草案的报告中?#26412;?#25351;出中国共产党是我们国家的领导核心党的这种地位决不应当使党员在国家生活中有任何特殊的权利只是使他们必须担负更大的责任中国共产党的党员必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用[2]据文献记载作为规范性的表述党必须在宪法和法律的范围内活动最早是在1982年9月6日党的十二大通过的中国共产党章程下称1982年党?#38534;保?#20013;规定的具有标志性的重要意义它的写入很大程度上是基于文革的经验教?#25285;?#20854;目的在于保证党内生活的民主性防止出现无法无天的不正常现象这是我们党对文革与自身建设的一次历史性反思重?#24459;?#35270;了党内民主生活发展的原则防止因民主滥用无政府主义个人凌驾于制度之上而出现不稳定局面作为执政党将这一原则明确写入党章也昭示着党通过宪法治理党内生活与国家治理开启中国特色社会主义发展道路

一作为1982年党章思想基础的?#29420;?#21490;决议

党在宪法和法律的范围内活动原则写入党章经历了一个不断解放思想的过程为总结文革历史教?#25285;?#23545;中华人民共和国成立?#38498;?#20108;十七年的一些历史问题重新评价党的十一届三中全会之后党中央决定起草一份有关历史问题的决议从而统一党内外思想结束一些重大问题的争论1981年6月27日中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议以下简称?#29420;?#21490;决议?#20445;?#30001;党的十一届六中全会通过?#29420;?#21490;决议中指出?#26696;?#25454;文化大革命的教训和党的现状必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党为此党要处理好同其他组织的关系明确提出党在对国家事务和各项经济文化社会工作的领导中必须正?#21453;?#29702;党同其他组织的关系从各方面保证国家权力机关行政机关司法机关和各?#24535;?#27982;文化组织有效地行使自己的职权保证工会共青团妇联科协文联等群众组织主动负责地进行工作党要加?#23458;?#20826;外人士的合作共事发挥人民政协的作用在国家事务的重大问题上同民主党派和无党派人士?#38505;?#21327;商尊重他们和各方面专家的意见党的各级组织同其他社会组织一样都必须在宪法和法律的范围内活动

?#29420;?#21490;决议的这一段表述后来虽有个别文字调整但内涵几无变动地进入1982年党章之中党必须在宪法和法律的范围内活动党必须保证国家的立法司法行政机关经济文化组织和人民团体积极主动地独立负责地协调一致地工作共产党员只占全国人口中的少数必须同党外群众亲密合作共同促进社会主义祖国日益?#27604;?#23500;强直至最后实现共产主义?#29420;?#21490;决议提出了把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党的要求完成了如何在党的指导思想上完成拨乱反正的重大任务实际上为党的十二大修订党章奠定了必要的思想基础和理论基础

二邓小平对民主法制重要性的强调

?#29420;?#21490;决议的起草工作是在中央的领导下由邓小平具体主持下进行的[3]在起草过程中邓小平多次对决议稿的起草和修改提出意见他指出确立毛泽东同志的历史地位坚持和发展毛泽东思想应当是?#29420;?#21490;决议最重要最根本最关键的一条

在邓小平看来领袖人物出现错误最重要的原因并非个人品质而是制度问题我们说制?#20161;?#20915;定因素那个时候的制度就是那样[4]1980年8月18日邓小平在中央政治局扩大会议上发表了党和国家领导制度的改革?#26041;不?#25552;出领导人遵守制度约束的重要性他说我们过去发生的各种错误固然与某些领导人的思想作风有关但?#20146;?#32455;制度工作制度方面的问题更重要这些方面的制度好可以使坏人无法任意横?#26657;?#21046;度不好可以使好人无法充分做好事甚至会走向反面?#35789;?#20687;毛泽东同志这样伟大的人物也受到一些不好的制度的?#29616;?#24433;响以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸不是说个人没有责任而是说领导制度组织制度问题更带有根本性全?#20013;ԡ?#31283;定性和长期性这种制度问题关系到党和国家是否改变颜色必须引起全党的高度重视[5]

从?#29420;?#21490;决议继续前溯可以发现反复强调制度的重要性强调加强民主法?#24179;?#35774;强调落实民主集中制是文革结束后很长一段时期里党中央和邓小平的核心关注点之一1978年12月13日邓小平在中共中央工作会议闭幕会上发表的解放思想实事求是团结一致向前?#30784;?#33879;名?#19981;?#20013;指出为了保障人民民主必须加强法制必须使民主制度化法律化使这种制度和法律不因领导人的改变而改变不因领导人的看法和注意力的改变而改变[6]1979年9月29日时任全国人大常委会委员长的?#30563;?#33521;代表中共中央在庆祝中华人民共和国成立三十周年大会上发表?#19981;?#25351;出必须在党内生活和国家生活中充分发扬民主在各级组织中坚持民主集中制实行集体领导必须进一步健全党的纪律和社会主义法制切实保障全体党员和全体公民的民主权利使党内民主和社会主义民主制度化法律化这些论断体现出这一时期党的执政理念的重要发展通过民主的制度化法律化改善党的领导方式通过民主集中制防止重大问题一两个人说了算?#20445;?#36880;渐成为执政党内的高度共识

三?#29420;?#21490;决议起草过程中的有关讨论

研究党在宪法和法律范围内活动原则的内涵需要了解?#29420;?#21490;决议的形成过程一个重要的线索是其起草过程和背景胡乔木是?#29420;?#21490;决议起草小组的主要负责人参与起草了?#29420;?#21490;决议中的文化大革命?#36744;?#20998;他对?#29420;?#21490;决议中的诸多重点难点问题作出了恰当的?#27835;z?#25552;出?#21496;?#24471;起历史检验的解决方案

对于文革的教?#25285;?#32993;乔木认为要在?#29420;?#21490;决议中对其作出从历史到逻辑的总结文化大革命不是经过法定程序发动的是强加给党的?#20445;究?#25630;出一个资产?#20934;?#21496;令部无产?#20934;?#21496;令部这也是党章所不允许的[7]导致这一错误发生的原因之一在于政治上的民主制度和国家法制的缺失包括党的监督制度的缺失无产?#20934;?#25919;党怎么样限制党的领导机关领导人的活动社会主义国家的人民怎么样监督限制党的活动在这些方面?#21152;?#19981;完善的地方党不但要保障党员的权利而且决不能侵犯党员的权利党中央怎么可能下命令停止所有党员的组织生活?党中央对全体党员负有一种什么样的责任党对国家的宪法负有一种什么样的责任如果不向人民说明国家怎么能实现民主化?[8]

胡乔木认为需要明确党在国家中的地位和党的领导的范围要求党只能在宪法和法律的范围内活动他指出在三十一年经验中特别在文化大革命中也确实表明了党在国家中的地位没有明确规定它的界限要使党在国家生活中的地位作用的范围在宪法里有规定党要真正是正确有效的领?#36857;?#19981;能搞无法无天的领导如果党的决定违反宪法法律不但是无效的还要受到追究宪法法律是党领导制定的如果认为哪一条不合适可以通过法律程序去修改党在国家生活里一定要有它活动的规则这个规则是不能违反的定了这一条即党只能在宪法和法律的范围内活动人民就放心了[9]他还指出宪法和法律都是党领导人民制定的如果党自己不遵守那么人民怎么可能遵守?党不能违反法律基本的条文最重要的规定如果认为某些条文不合适可以通过立法的程序修改

总之从?#29420;?#21490;决议起草过程可以看出它的起草始终遵循了法治原则尊重国家治理的基本规律力求维护宪法和法律的权威尊重人民共同意志的权威反对将党凌驾于宪法和法律之上破坏法治实际上就是破坏党的领导只?#26032;?#23454;党在宪法和法律范围内活动这一原则才能避免无法无天悲剧的重演在?#29420;?#21490;决议公布和1982年党章修改之后的一次谈话中胡乔木认为我们国家就党政府军队与人民代表大会的关系作了明确的决定即党只能在宪法和法律的范围内活动党不能违反宪法和法律这个决定是党的历史上从来没有作过的刚才说的党章和宪法的规定正是党政府军队领导干部思想转变的结果而不是写在纸上给人民看看就算了的[10]

党必须在宪法和法律范围内活动在宪法中的体现

党的十一届三中全会之后1978年宪法虽然在?#25351;?#27861;律秩序方面发挥了一定作用但由于指导思想不正确日渐显现出其局限性无法?#35270;?#22269;家发展的需要尽快修改宪法成为党内外的基本共识1980年8月30日中共中央向五届全国人大三次会议主席团提出关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议建议对1978年宪法进行全面的修改并建议全国人大成立宪法修改委员会主持宪法的修改工作当年9月10日五届全国人大三次会议通过决议同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单

1982年的宪法修改充分体现了党的领导和民主集中制原则其主要依据是?#29420;?#21490;决议和党的十二大报告宪法修改委员会秘书处成立后并没有埋头书斋?#20445;?#32780;是?#38505;?#23398;习研究党的十一届三中全会六中全会决议和十二大文件领会掌握党对历史经验的总结和党在历史新时期的路线方针政策[11]党在新时期的路线方针政策也通过民主的?#38382;剑?#20805;分赢得全体人民的支持中共中央的意见已经充分地反映在宪法修改草案中[12]

1982年的宪法修改进一步健全了国家各项基?#23616;?#24230;而防止文革灾难重演成为宪法修改的基本出发点和首要目标在?#29420;?#21490;决议和党的十二大之后党内外对于党的领?#23478;?#20381;宪依法已经形成共识1982年党章的修改也为宪法的修改提供了政治支撑对此胡耀邦在党的十二大报告中指出新党章关于党必须在宪法和法律的范围内活动的规定是一项极其重要的原则从中央到基层一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相?#25191;?#20826;是人民的一部分党领导人民制定宪法和法律一经国家权力机关通过全党必须严格遵守[13]

1982年宪法修改过程中围绕如何写党的领?#23478;?#36827;行了讨论中共中央从国家治理与国家基?#23616;?#24230;的全局出发明确将四项基本原则写入宪法序言使党的领导具有明确的宪法地位与规范性依据为改革开放提供了有力的宪法保障

1982年宪法的结构上看党必须在宪法和法律范围内活动的原则体现为两个方面的具体规范一是序言最后一自然段二是总纲第5条1982年宪法的这两处表述均是过去宪法中不曾写过的是中国共产党在党与法的关系上的一大理论?#40644;ơ保[14]对法?#24179;?#35774;具有重大的理论与实践意义

在学理上对于序言是否具有规范效力学界虽有不同观点但已形成基本共识即作为宪法的组成部分宪法序言具有宪法效力序言最后一自然段并非对历史事实的叙述更多的是对国家治理方式的框架设计因?#21496;?#26377;普遍的拘束力?#27604;?#24207;言与正文在规范效力的实现方式上存在一定区别不能相互替代这一问题在修宪中也有过讨论在讨论时有人认为这一段与宪法第五条重复因此没有必要?#30784;?#20294;有人认为写这一段是完全必要的这一段和第五条规定的角度不完全相同第五条除了说明宪法的尊严应当得到维护外还规定了社会主义法制的统一特别是我国过去不重视法制在序言写上这一段是有的放?#31119;?#32780;且世界上许多国家?#21152;?#36825;样的规定因此应当写上这一段[15]

关于宪法第5条的表述在修宪过程中受到高度关注规定的宗旨是希望通过这一条落实党必须在宪法和法律范围内活动这一党章的要求使党章确立的原则得到法律化规范化发挥宪法对党的执政活动的规范作用以及对于国家治理法治化的作用

总之?#26377;?#23466;讨论的过程和结果来看序言最后一自然段和总纲第5条从不同角度体现了党在宪法和法律范围内活动的原则要求共同构成了党与宪法关系的规范依据从价值体系看宪法通过两个表述对同一问题予以统一规范则表明了执政党尊重遵守宪法和法律的政治意志也表明了宪法和法律在国家治理体系中的主导地位

党必须在宪法和法律的范围内活动的内涵

党必须在宪法和法律的范围内活动的主体

从语义上说党章总纲提出党必须在宪法和法律的范围内活动的要求意味着党负有遵守这一要求的义务所有党员要模范遵守国家的法律法规党是根据自己的纲领和章程按照民主集中制组织起来的统一整体由全体党员组成的组织党的意志来?#26434;?#20840;体党员的共同意志因此每一名党员都负有维护并遵守宪法和法律的政治义务与法律义务党的八大和十二大通过的党章?#21450;?#36981;守宪法和法律列为党员应尽的义务之一在1982年宪法修改过程中彭真指出宪法修改草案中规定的各政党?#27604;话?#25324;我们党并且首?#20161;?#25105;们党;任何组织或者个人?#27604;话?#25324;我们党的组织共产党员并且首?#20161;?#25105;们党的组织共产党员[16]显然无论?#20146;?#20026;党的成员?#25925;亲?#20026;公民每一名党员?#21152;比险?#36981;守宪法和法律这是党章和宪法的共同要求

按照党章的规定每名党员都必须编入党组织参加党的组织生活党员个人服从党的组织党的决策通过组织的方式由集体作出个人不能凌驾于组织之上在具体工作中党的各级组织无论是各级领导机关?#25925;亲?#39640;领导机关?#23478;?#22312;宪法和法律的范围内开展工作这是党的组织制度的重要组成部分对此习近平总书记强调指出各级党组织必须坚持在宪法和法律范围内活动各级领导干部要带头依法办事带头遵守法律各级组织部门要把能不能依法办?#38534;?#36981;守法律作为考察识别干部的重要条件[17]

作为马克思主义政党中国共产党的中央领导机构具有高度的权威性全党服从党中央集中统一领导党中央的权威来?#26434;?#27491;确的理论和优良的作风来?#26434;?#23545;代表党和人民共同意志的宪法和法律的尊重与遵守习近平总书记指出全党看着中央政治局要求全党做到的中央政治局首先要做到[18]党中央要带头守宪守法勇于纠正违宪违法的行为如果党中央没有模范遵守宪法和法律要求下级党组织和党员就没有说服力和号召力

领导干部是守宪守法的关键少数落实党在宪法和法律的范围内活动这一党章要求和宪法原则总体上是对全体党员的要求首要的是对党中央的要求重点是对领导干部特别是高级领导干部这个关键少数的要求从党的中央组织到基层组织从领导干部到每一名党员都必须在宪法和法律的范围内活动维护宪法的尊严保证宪法的实施这是党对人民的庄严?#20449;担?#20063;是党和人民对每一名党员的基本要求

党必须在宪法和法律的范围内活动的规范解释

1党章的原则与宪法第5条的关系

党章关于党必须在宪法和法律的范围内活动的规定与宪法第5条中一切国家机关和武装力量各政党和各社会团体各企业事业组织都必须遵守宪法和法律一切违反宪法和法律的行为必须予以追究的规定之间具有规范上的直接关联性前者应当成为宪法第5条规定的解?#31361;?#30784;一方面宪法第5条将党章关于宪法与党的关系具体化规范化使之成为国家宪法上的原则具有最高法律效力;另一方面党章通过宪法第5条规定使党章的原则关于新?#38382;?#19979;党内政治生活的若干准则中规定的党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动原则获得宪法效力实现了?#29420;?#21490;决议党?#38534;?#20934;则与宪法之间的内在一致性在宪法第5条规定中各政党的表述在其内涵上首先包括作为执政党的中国共产党因此各政党都必须遵守宪法和法律的规定在规范体系上界定了宪法和法律作为中国共产党以及领导干部活动边界的规范属性从而将党章中党必须在宪法和法律范围内活动的原则上升为具体的宪法规范与宪法原则2018年3月11日通过的宪法修正案第36条在宪法第1条第2款后增?#30784;?#20013;国共产党领导是中国特色社会主义最?#23616;?#30340;特征?#20445;?#20351;宪法规范中的党的领导的表述更加集中更加明确为更好地落实党在宪法和法律范围内活动原则提供了新的政治资源与规范依据值得我们深入思考和研究

2必须的规范内涵

从宪法解释学的角度看可以一般用来表示授权应当一般用来设定义务其中可以往往意味着可以不?#20445;?#24212;当则意味着唯一指引[19]根据全国人大常委会法工委发布的立法?#38469;?#35268;范试?#26657;?#19968;法工委发[2009]62?#29275;?#30340;规定应当与必须的含义没有实?#26159;?#21035;法律在表述义务性规范?#20445;?#19968;般用应当?#20445;?#19981;用必须换言之必须在一般立法中并不常见

从某种程度上必须是一个宪法专用的规范语词从序言到各具体章节宪法中共有18处使用了必须如序言最后一句要求全国各族人民一切国家机关和武装力量各政党和各社会团体各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则?#20445;?#31532;32条第1款后半句规定在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律?#20445;?#31561;等根据文义的基本解?#20572;?#36825;一原则中的必须?#26412;?#26377;唯一的引导性规范性的表述即党的所有活动都受宪法的约束如果超越宪法的界限其活动?#31361;?#22833;去合宪性依据

3范围的规范内涵

在法律术语中范围一词主要表示法律的调整范围?#35270;?#33539;围或效力范围?#20445;?#20174;广义上讲?#24067;?#27861;律所调整社会关系的边界法律调整特定的社会关系因此在积极的层面范围一词明确了法律调整的有限性与此同?#20445;?#22312;消极层面它?#27493;?#23450;了受法律调整的对象的活动边界若超出该范围则不受法律调整在该脉络之下则党在宪法和法律范围内活动可以解释为党的所有活动只能在宪法和法律的调整范围之内不能超出这一范围而进入不受宪法和法律调整的领域之内对执政党来说全党在宪法法律范围内活动这是我们党的高度自觉也是坚持党的领导的具体体现党和法党的领导和依法治国是高度统一的[20]

4宪法和法律的规范内涵

党必须在宪法和法律的范围内活动的表述中同时出现了宪法和法律由于宪法和法律具有不同的性质和效力在遵守的范围上两者也有不同的特点不应因两者并?#26657;?#32780;忽视两者在性?#35270;?#21151;能的区别宪法是立国的基础是以人民的名义制定出来的规定国家的最重要最基本的制度是法律效力的来源具有最高的法律地位作为执政党党首先要遵守宪法坚持宪法至上原则牢固树立宪法观念这是依宪执政的基本要求法律是否具有合宪性要经得起宪法考验在推动法治特别是改革开放的进程中我们不能满足于获得合法性基础因此这一原则中的宪法和法律?#36744;?#19981;是并列的规范存在着明确的价值位?#23376;?#35268;范体系其核心是以宪法为核?#27169;?#26641;立宪法至上理念

党必须在宪法和法律的范围内活动的效力

如前所述作为政治原则表达的党必须在宪法和法律的范围内活动体现于1982年党章以及十二大报告党章所陈述的党必须在宪法和法律的范围内活动?#27604;?#20855;有政治?#20449;?#30340;意义但在我国它不单纯是党的政治宣示党章和党代会报告虽然不属于国家法体系不具有法律效力但具有一定的规范性具有政治上的约束力胡乔木在起草?#29420;?#21490;决议有关内容?#20445;?#22810;次提出党只能在宪法和法律的范围内活动[21]在?#29420;?#21490;决议和1982年党章中胡乔木的这一表述变为党必须在宪法和法律的范围内活动从只能到必须?#20445;?#19968;个?#35270;?#30340;变化体现了从价值判断到规范判断的转化从某种意义上说党章在党内的规范体系中具有最高政治效力而且党并没有将政治?#20449;?#20572;留在党内规范的层面而是通过宪法使之具有法律效力党在宪法和法律范围内活动原则不仅具有政治上的约束力同时具有宪法上的规范效力党的守宪守法义务受到政治和法律的双重要求和双重保障在宪法规范的层面上如前所述党必须在宪法和法律的范围内活动分别体现在序言和总纲中序言最后一自然段由两个?#24535;?#26500;成前一?#24535;?#34920;明了宪法的根本法地位和最高法律效力后一?#24535;?#26159;前一?#24535;?#25928;力的具体表现同时也是保障宪法实施的政治宣告与其他段落不同的是序言最后一自然段并非历史事实的描述已经具有明显的规范性特点具有法律效力总纲第5条规定各政党必须遵守宪法和法律不得有超越宪法和法律的特权一切违反宪法和法律的行为必须予以追究这明确了党的守宪守法义务提出了如违反宪法和法律要承担违宪违法责任的问题这两处规定共同使得党在宪法和法律范围内活动的原则从政治立场转化为宪法规范从而获得了国家法秩序中的约束力

这种约束力还可以通过其他宪法条款的表达方式得到说明1982年宪法第5条对社会主义法制问题的规定是过去宪法中不曾写过的第5条的重点在于政党国家机关组织团体等要守宪守法并未提及公民守法的问题公民?#27604;?#36127;有遵守宪法和法律的义务这在宪法其他条文中作出了规定如第33条第53条总纲第5条的表述特别凸显了政党等组织体守宪守法的重要性写各政党和各社会团体必须守法实际上主要是指执政党执政党不以身作则遵守法律法制就很难健全宪法还规定一切违反宪法和法律的行为必须予以追究这两句话是在全国人大通过1982年宪法前一天的主席团会议上增加的由此可见全国人大代表对法制的重视[22]这一建议是由解放军代表团的代表在全国人大会议审议过程中提出来的得到代表们的普遍赞同

党必须在宪法和法律的范围内活动的规范要求

一党要尊重和遵守宪法

1982年党章和1982年宪法先后写入或者体现党必须在宪法和法律的范围内活动的规定明确了党与宪法法律的关系写各政党和各社会团体必须守法实际上主要是指执政党执政党不以身作则遵守法律法制就很难健全[23]无论是执政党?#25925;?#21442;政党都不能超越宪法行使权力都必须尊重宪法遵守宪法就执政党而言宪法是党领导人民制定的党也要领导人民遵守宪法宪法体现了党和人民的共同意志如果党不尊重不遵守宪法就是违背了自身意志和人民共同意志

作为执政党中国共产党模范遵守宪法是保证宪法实施的基本前提如果执政党自身不遵守宪法而要求其他组织和个人遵守宪法这是难以实现的在保证宪法的执行和遵守方面共产党的领导作用是十?#31181;?#35201;的党领导人民制定宪法也领导人民坚定不?#39057;?#23454;施宪法一切党组织和党员的活动都不能同宪法和法律相?#25191;?#24182;且应该用自己的模范行动教育和引导全体人民严格遵守宪法和法律中国人民和中国共产党?#23478;?#28145;知宪法的尊严和权威关系到政治的安定和国家的命运绝不容许对宪法根基进行任何损害[24]在落实宪法规定维护宪法权威加强宪法实施方面党应?#32972;?#25285;起带头模范和表率的作用这?#20161;?#20826;作为执政党的必然要求也是国家治理体系法治化的必然要求

二维护宪法权威与坚持党的领导的一致性

坚持四项基本原则的核?#27169;?#23601;是坚持党的领导问题是党要善于领导;要不断地改善领?#36857;?#25165;能加强领导[25]落实党必须在宪法和法律的范围内活动的要求是不断加强和改善党的领导的一条重要途径这一原则意味?#29275;?#20826;要处理好同国家机关和其他组织之间的关系特别是党同权力机关行政机关监察机关与司法机关的关系

作为长期居于执政地位的领导党党的领?#21152;?#24403;着眼于全?#20013;ԡ?#24635;体性的工作重点在于政治领导思想领导组织领?#36857;?#20005;格遵循宪法所体现的国家机关的权限党不能代行国家机关的法定职权早在1956年党的八大报告中就已经提出了这一问题党是?#20934;?#32452;织的最高?#38382;剑?#25351;出这一点在今天党已经在国家工作中居于领导地位的时候特别重要这?#27604;?#19981;是说党可以直接去指挥国家机关的工作或者?#21069;?#21508;种?#30475;?#34892;政性质的问题提到党内来讨论混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限[26]

文革结束后1978年12月13日邓小平在中共中央工作会议闭幕会上所做的解放思想实事求是团结一致向前?#30784;?#30340;重要?#19981;?#20013;明确指出加强党的领?#36857;?#21464;成了党去包办一切干预一切;实行一元化领?#36857;?#21464;成了党政不分以党代政;坚持中央的统一领?#36857;?#21464;成了一切统一口径[27]他在当年的另一份?#19981;?#20013;指出我们说改善党的领?#36857;?#20854;中最主要的就是加?#20811;?#24819;政治工作中央认为从原则上说各级党组织应该把大量日常行政工作业务工作尽可能交给政府业务部门承担党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作做人的工作做群众工作如果一时?#20849;?#33021;完全做到这一点至少也必须把思想政治工作放在重要地位上否则党的领导既不可能改善也不可能加强[28]

邓小平在1980年8月18日发表的党和国家领导制度的改革的重要?#19981;?#20013;指出长期以来全国各地都不同程度地存在权力过分集中的现象就是在加强党的一元化领导的口号下不?#23454;?#22320;不加?#27835;?#22320;把一切权力集中于党委党委的权力又往往集中于?#29238;?#20070;记特别是集中于第一书记什么事?#23478;?#31532;一书记挂帅拍板党的一元化领?#36857;?#24448;往因此而变成了个人领导必然造成官僚主义必然要?#29238;?#31181;错误必然要损害各级党和政府的民主生活集体领导民主集中制个人分工负责?#39057;?#31561;在党成为全国的执政党集中精力开展社会主义建设的新的历史时期权力过分集中越来越不能?#35270;?#31038;会主义事业的发展对这个问题长期没有足够的认识成为发生文化大革命的一个重要原因使我们付出了沉重的代价对此邓小平表示中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议关于不允许权力过分集中的原则?#27493;?#22312;宪法上表现出来[29]此后1982年党章写明党必须保证国家的立法司法行政机关经济文化组织和人民团体积极主动地独立负责地协调一致地工作

1982年宪法修改前后有关转变党的领导方式克服以党代政克服官僚主义明确党政之间科学关系等问题上党内形成了高度的共识这些也是改革开放40年来的重大成果2014年十八届四中全会决定体现了党对其与宪法和法律关?#31561;?#35782;的新进展它提出坚持党领导立法保证执法支持司法带头守法?#20445;?#20174;立法执法司法守法的层面进一步厘清了党与权力机关行政机关司法机关和社会之间的关系在依据宪法和法律治国理政方面三统一和四善于完善了党在法治运行中的领导地位和行为方式这是党必须在宪法和法律范围内活动在思想和制度上的重要进展对于落实这一原则具有指?#23478;?#20041;

三?#38505;?#33853;实民主集中制原则

民主集中制是党和国家的最根本的制度也是我们传统的制度[30]在宪法上民主集中制是我国国家机构的一项组织和活动原则同?#20445;?#27665;主集中制也是党的组织和活动原则要善于运用民主集中制原则维护中央权威维护全党全国团结统一[31]

文革?#24179;?#20043;所?#21592;?#21457;一个重要原因就在于党的民主集中制不断受到削弱而且建国后没有集中力量?#38505;?#22320;清除封建主义思想影响这样造成一种在党的生活国家生活里发展个人专断的条件[32]由此党要发挥好领导作用使党和国家政治生活正常化就必须落实好民主集中制原则这也是?#29420;?#21490;决议所明确的党的建设的一个方向?#26696;?#25454;文化大革命的教训和党的现状必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党

毛泽东指出民主集中制是在民主基础上的集中在集中指导下的民主[33]可见民主和集中两个层面不可偏?#24076;?#19981;可只重其一也不能割裂二者的有机联系民主是集中的基础因此要充分发展党内民主营造理性建设性的民主氛围对于不同意见要?#38505;?#20542;听不能视而不见更不能扼杀或打击通过沟通说服的方式达成更广泛的共识从而完成集中的过程

民主集中制原则意味着党内同志之间的平等关系邓小平曾经批评一些地方和单位存在的家长式的作风反复指出尽管在组织原则上要求下级服从上级但是不能因职位差别而有身份上的高低之分不能因此否定党内同志之间的平等关系不论是担负领导工作的党员或者是普通党员?#21152;?#20197;平等态度互相对待都平等地享有一切应当享有的权利履行一切应当履行的义务不彻底消灭这种家长制作风就根本谈不上什么党内民主什么社会主义民主[34]因此党必须在宪法和法律范围内活动党起到模范守法的带头作用必然反对任何?#38382;?#30340;特权党员在党章和党纪面前人人平等[35]

集中是对民主的指?#36857;?#26159;民主集中制原则的实现方式强调集中有利于提高效率它要求维护上级和中央的权威在统一领导下开展工作2016年10月27日党的十八届六中全会通过的关于新?#38382;?#19979;党内政治生活的若干准则要求必须坚持党员个人服从党的组织少数服从多数下级组织服从上级组织全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会核心是全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会

按照民主集中制原则的要求党的领?#21152;?#24403;是集体领导分工负责反对个人专断我们强调集体领?#36857;?#21516;时必须把分工负责的制度建立起来集体领导解决重大问题;某一件?#38534;?#26576;一方面的事归谁负责必须由他承担责任责任要专[36]这一论断具有很强的指?#23478;?#20041;在实践中有的地方和部门的党员干部?#27604;?#20047;宪法和法律意识工作中?#40644;?#27861;律和宪法的底线没有自觉地遵守党在宪法和法律范围内活动原则对此习近平强调指出执行民主集中制一把手以身作则很关键要把一把手带头执行民主集中制作为加强领?#21450;?#23376;思想政治建设的重要内容推动各级一把手自觉坚持集体领?#36857;?#24102;头发扬党内民主严格按程序办?#38534;?#25353;规矩办事坚决反对和防止个人或少数人专断[37]这些论述是要长期坚持的并且要使之成为党的领导干部的自觉的行动

四树立宪法思维提高依宪执政能力

从依宪治国依宪执政的逻辑和经验来看如党的活动违反了宪法也应受到追究不能因为执政党的地位就认为党不可能违宪否则就不是实事求是的态度不符合依宪治国依宪执政的规律

在实践中违宪风险比?#31995;?#22411;的体现在人事任免和重大决策的过程中?#28909;?#26377;的地方党委未经当地人大选举或决定就直?#26144;废?#25110;者任命政府和法院的负责人有的地方党委擅自改变当地人大选举产生的政府负责人还有的上级地方党委在下级政府首长当选后不久便将其调离等再如对人大选举任命的官员在任期内频繁调整职务是一种比较普遍的现象这在客观上带来了人大制度运行过程中的?#38382;?#20027;义问题导致部分由人大选举产生的公职人员有唯上心理缺乏对选民选区和选举单位负责的宪法意识又如在重大决策方面有的党组织超越宪法和法律的职权范围越俎代庖行使立法权行政权和审判权法律监督权实践中有的地方以党的文件变通法律法规的规定或者改变行政机关的决定有的地方以党委甚至书记个人的名义协调案件变相给司法机关施?#21451;?#21147;

在?#24179;?#21512;宪性审查工作中需要建立严格的违宪责任追究的体系与制度?#33539;?#36829;宪的判断标?#21152;?#31243;序?#28909;?#20309;?#20013;?#20026;构成违宪?#20811;?#26469;启动违宪审查的程序采用何种审查标?#36857;?#23457;查结果具有怎样的效力如何纠正违宪情形如何承担违宪责任?#20811;?#30528;合宪性审查工作的?#24179;?#36825;些问题需要进一步具体化

五正确认识宪法与党章的关系

党必须在宪法和法律的范围内活动首先作为党的活动原则体现在?#29420;?#21490;决议中之后在党的十二大报告和1982年党章中加以明确进而在1982年宪法中得到体现和规范化这一过程展现了党章与宪法党的政策与国家法律的关系党章?#20146;?#26681;本的党内法规全党必须一体严格遵行宪法是党的主张和全体人民意志的共同表现党章中具有普遍性全?#20013;ԡ?#19982;国家治理和人民当家作主密切相关的规定通过法定程序转化为全体人民的共同意志成为国家意志从而实现了党的主张与人民意志的有机统一因此党章与宪法统一于人民的根本利益都是人民根本意志的反?#22330;?#20294;宪法是国家的根本法具有最高的法律效力党章规定的是党的组织活动规则不是国家法律不具有全体公民一体遵行的法律效力其运行过程不能超越宪法的范围党章?#26087;?#36733;明党必须在宪法和法律的范围内活动?#20445;?#20826;章作为党内的根本规则其制定与实施自然不能超越宪法和法律的界限不能?#40644;?#23466;法和法律的规定一切违反宪法的规定都是无效的党必须在宪法框架下开展党的工作包括制定和实施党章以及党内的各项规范性文件党章也不能取代宪法各有各的地位各有各的功能各有各的作用各有各的意义[38]中国共产党是我国社会主义事业的领导核?#27169;?#26159;中国特色社会主义最?#23616;?#30340;特征在党的规则之外还有广泛的社会领域需要在法治框架内予以调整和治理

在?#38382;?#32467;构上党章与宪法具有一定的相似之处党章是党的总章程总纲领宪法就是国家的总章程总纲领但是二者涵盖的范围是不一样的习近平就此指出新?#38382;?#19979;我们党要履行好执政兴国的重大职责必须依据党章?#21451;?#27835;党依据宪法治国理政[39]党章和宪法的运行规则也有一定的差异宪法是党领导人民制定和修改的蕴含了党和人民的共同意志的权威由国家强制力保证实施具有最高的法律效力党领导人民制定和修改宪法但在宪法制定或修改之后必须受宪法的约束有学者认为我们的宪法是人民意志的集中表现所以遵守宪法同党的领导是统一的不是对立的党带头遵守宪法按照宪法办事就是实施?#26087;?#21046;定的方针政策按自己的方针政策办?#38534;[40]这是一种由政治过程向法治过程的转化不能因为党的领导和执政地位而任意变动宪法乃至无视宪法?#40644;?#23466;法那将是对党和人民意志的蔑视不符合党的政治品格

六遵循宪法原则不断提高党的执政能力与领导水平

在我国的政治生活中党是居于领导地位的?#20146;?#39640;政治领导力量要发挥好总揽全局协调各方的作用如何坚持和完善党的领?#36857;?#22312;新中国成立之后的很长一段时期党在如何发挥好领导作用问题上有成功的经验同时也有深刻的教训

如何完善坚持党的领导的体制机制建国以来我们进行?#24605;?#36763;地探索文革之后邓小平多次谈到如何更好地改善党的领导他认为只有改善党的领?#36857;?#25165;能坚持党的领?#36857;?#21152;强党的领导?#20445;?#20826;的组织不是政府不是国家的权力机关要?#38505;?#32771;虑党在整个国家社会生活中的地位党的机关国家机关怎么改革这些问题[41]

对于如何完善党的领?#36857;?#21313;八届四中全会决定提出了三统一要求?#30784;?#25226;依法治国基本方略同依法执政基本方式统?#40644;?#26469;把党总揽全局协调各方同人大政府政协审判机关检察机关依法依章程履行职能开展工作统?#40644;?#26469;把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统?#40644;?#26469;在具体工作中应当在民主集中制的原则下切?#24503;?#23454;分工负责的工作制度权力的合理分工有助于各负其责同样负责是分工所必需的明确各项权力行使的责任也是分工负责的应有之义

2018年2月25日习近平在中共中央政治局第四次集体学习时再次强调宪法具有最高的法律地位法律权威法律效力我们党首先要带头尊崇和执行宪法把领导人民制定和实施宪法同党在宪法法律范围内活动统?#40644;?#26469;这里提出了依宪治国依宪执政过程中的重大理论命题即如?#38382;?#23466;法制定和实施同党在宪法和法律范围内活动原则有机统?#40644;?#26469;统一的载体与标准是什么我国宪法是党领导人民制定的是党的意志与人民意志的有机统一制宪过程就是充分凝聚共识以宪法?#38382;?#30830;立党的领导国家发展目标与基?#23616;?#24230;以及国家与公民关系的过程因此1954年党领导人民完成制宪任务?#38498;?#20027;要的治国理政任务是领导人民实施好宪法?#20445;?#20351;党在宪法和法律范围内活动既成为党的原则同时成为宪法原则真正做到依宪执政因为宪法颁布后宪法就成为一切国家机关政党和社会团体武装力量活动的根本准则在2018年8月24日召开的中央全面依法治国委员会第一次会议上习近平提出?#24179;?#20826;的领导制度化法治化把党的领导贯彻到全面依法治国全过程和各方面把全面建成小康社会全面深化改革全面?#21451;?#27835;党提供长期稳定的法治保障?#24179;?#20826;的领导制度化法治化是宪法实施中需要解决的重大理论与实践命题需要我们?#38505;?#30740;究特别是2018年修宪将党的领导写进宪法第一条第二款明确规定中国共产党是中国特色社会主义?#23616;?#29305;征一方面更加明确了党的领导地位另一方面对党提出更高的实施宪法维护宪法权威的责任可以说是否尊崇宪法是否遵守宪法已成为是否尊重党的领?#36857;?#26159;否尊重人民意志的判断标准在全面?#24179;?#20381;法治国的历史进程中?#38505;?#36143;彻落实党必须在宪法和法律的范围内活动的原则对于坚持和完善党的领导维护宪法权威?#24179;?#26032;时代中国特色社会主义伟大事业都具有重要而深远的意义

注?#20572;?/span>

*本文是国家社科基金重大项目中国宪法学文献整理与研究(项目编号:17ZDA125)的阶段性成果之一

[1]习近平在首都各界纪念宪法公布施行30周年大会上的?#19981;P?012年12月4日载人民日报2012年12月5日第2版

[2]全国人大常委会办公厅联络局中华人民共和国宪法及其有关资料汇编中国民主法制出版社1990 年版第184?#22330;?/span>

[3]参见?#20828;?#23567;平文选第二卷人民出版社1994年版第291页脚注

[4]同上注第308309?#22330;?/span>

[5]同上注第333?#22330;?/span>

[6]同上注第160?#22330;?/span>

[7]胡乔木传?#32321;?#20889;组编胡乔木谈中共党史人民出版社1999年版第8990?#22330;?/span>

[8]同上注第93?#22330;?/span>

[9]同上注第109110?#22330;?/span>

[10]同上注第221?#22330;?/span>

[11]杨景宇回顾彭真与1982年宪法的诞生载党的文?#20303;?015年第5期

[12]彭真关于中华人民共和国宪法修改草案的报告一九八二年十一月二十六日在第五届全国人民代表大会第五次会议上载人民日报1982年12月6日第1版

[13]胡耀邦?#24230;?#38754;开创社会主义现代化建设的新局面在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告1982 年9 月1日载人民日报1982年9月8日第1版

[14]蔡定剑宪法精解法律出版社2004年版第132?#22330;?/span>

[15]肖蔚云我国?#20013;?#23466;法的诞生?#31456;?#20110;肖蔚云论宪法?#26412;?#22823;学出版社2004年版第561?#22330;?/span>

[16]参见彭真论新时期的社会主义民主与法?#24179;?#35774;中央文献出版社1989年版第209?#22330;?/span>

[17]?#26029;?#36817;平在中共中央政治局第四次集体学习?#40763;?#35843;依法治国依法执政依法行政共同?#24179;?#27861;治国家法治政府法治社会一体建设载人民日报2013年2月25日第1版

[18]习近平在第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的?#19981;P?014年1月14日?#31456;?#20110;中共中央纪律检查委员会中共中央文献研究室编?#26029;?#36817;平关于严明党的纪律和规矩论述摘编中央文献出版社中国方正出版社2016年版

[19]周赟关于应当一词的立法建议载政法论丛2006年第1期

[20]中共中央文献研究室编?#26029;?#36817;平关于全面依法治国论述摘编中央文献出版社2015年版第36?#22330;?/span>

[21]同前注胡乔木传?#32321;?#20889;组书第109110?#22330;?/span>

[22]同前注肖蔚云书第568?#22330;?/span>

[23]同前注肖蔚云书第568页

[24]王叔文宪法是治国安邦的总章程群众出版社198年版第113?#22330;?/span>

[25]同前注ۣ第342?#22330;?/span>

[26]?#20828;?#23567;平文选第一卷人民出版社1994年版第236?#22330;?/span>

[27]同前注ۣ第142?#22330;?/span>

[28]同上注第365?#22330;?/span>

[29]同上注第339?#22330;?/span>

[30]同前注ۣ第312?#22330;?/span>

[31]中共中央关于全面?#24179;?#20381;法治国若干重大问题的决定2014年10月23日载人民日报2014年10月29 日第1版

[32]同前注ߣ胡乔木传?#32321;?#20889;组书第93?#22330;?/span>

[33]毛泽东选集第3卷人民出版社1991年版第105?#22330;?/span>

[34]同前注ۣ第331?#22330;?/span>

[35]同上注第332?#22330;?/span>

[36]同上注第282?#22330;?/span>

[37]习近平在全国组织工作会议上的?#19981;P?013年6月28日载十八大以来重要文献选编上中央文献出版社2014年版第353?#22330;?/span>

[38]同上注

[39]同前注٣习近平文

[40]许崇德中华人民共和国宪法史福建人民出版社2003年版第880?#22330;?/span>

[41]中共中央文献研究室编撰?#20828;?#23567;平年谱195199上中央文献出版社2004年版第685?#22330;?/span>

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