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韓大元:論黨必須在憲法和法律范圍內活動原則
作者:韓大元      時間:2018-10-19   來源:法學評論
 

內容摘要:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”既是《中國共產黨章程》的明確規定,也是《中華人民共和國憲法》的基本要求。從黨的中央組織到基層組織,從領導干部到每一個黨員,都必須在憲法和法律的范圍內活動,維護憲法尊嚴,依照憲法辦事,保證憲法的實施。這一原則的基本要義是,黨領導人民制定憲法,尊重憲法,在黨的活動中模范地遵守憲法,弘揚憲法精神,堅持依憲執政原則,確保黨的執政行為的合憲性。在新時代,特別是全面依法治國、全面從嚴治黨的歷史進程中,有必要完整、準確地理解并切實落實這一原則。

關鍵詞:憲法;憲法規范;依憲治國;依憲執政;憲法實施

一、問題的提出

2018年是改革開放40周年。我國現行憲法為改革開放提供了有力的憲法基礎,推動了國家的發展與進步,回應了人民創造幸福生活的期待。目前,在國家和社會發展過程中我們仍面臨著一些挑戰與問題,需要通過全面憲法實施來加以解決。

“憲法的生命在于實施,憲法的權威也在于實施。”[1]實現全面推進依法治國,加快建設社會主義法治國家首要的要求與基礎性工作是全面貫徹實施憲法。黨的十八大以來,中國共產黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位,不斷落實憲法實施的制度。2012年12月4日,習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中指出:“依法治國,首先是依憲治國;依法執政,關鍵是依憲執政。新形勢下,我們黨要履行好執政興國的重大職責,必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律,黨領導人民執行憲法和法律,黨自身必須在憲法和法律范圍內活動,真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法。”黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(下稱“十八屆四中全會《決定》”)指出:“黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治。”黨的十九大報告強調憲法在治理國家中的地位與作用,提出“加強憲法實施的監督,推進合憲性審查工作,維護憲法權威”,明確提出“樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”。十九屆二中全會再次提出“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法,任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權,一切違反憲法法律的行為必須予以追究”。十九屆三中全會通過的《關于黨和國家機構改革的決定》中建議將全國人大法律委員會更名為“憲法和法律委員會”,作為推進合憲性審查工作的具體措施。2018年3月11日通過的憲法修正案第44條正式設立全國人民代表大會憲法和法律委員會。

可以說,隨著改革開放的不斷深入推進,執政黨更加重視憲法在治國理政中的作用,不斷豐富和完善“黨必須在憲法和法律范圍內活動”原則的內涵,使之成為當代中國具有時代意義的開放性、規范性與戰略性的原則。在全面依法治國的新形勢下,要把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平,就要堅持黨的領導,不斷提高黨的執政能力和領導水平。2017年修改的《中國共產黨章程》在“總綱”最后一個自然段中要求:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”這一規定,進一步明確了黨的活動范圍與方式,闡明了黨章與憲法的基本關系。

二、“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的由來

早在1954年憲法的制定過程中中國共產黨強調了執政黨遵守憲法的重要性。劉少奇在“關于中華人民共和國憲法草案的報告中”就指出,“中國共產黨是我們國家的領導核心。黨的這種地位,決不應當使黨員在國家生活中有任何特殊的權利,只是使他們必須擔負更大的責任,中國共產黨的黨員必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用”。[2]據文獻記載,作為規范性的表述,“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”最早是在1982年9月6日黨的十二大通過的《中國共產黨章程》(下稱“1982年黨章”)中規定的,具有標志性的重要意義。它的寫入,很大程度上是基于“文革”的經驗教訓,其目的在于保證黨內生活的民主性,防止出現“無法無天”的不正常現象。這是我們黨對“文革”與自身建設的一次歷史性反思,重新審視了黨內民主生活發展的原則,防止因民主濫用、無政府主義、個人凌駕于制度之上而出現不穩定局面。作為執政黨,將這一原則明確寫入黨章,也昭示著黨通過憲法治理黨內生活與國家治理,開啟中國特色社會主義發展道路。

(一)作為1982年黨章思想基礎的《歷史決議》

“黨在憲法和法律的范圍內活動”原則寫入黨章,經歷了一個不斷解放思想的過程。為總結“文革”歷史教訓,對中華人民共和國成立以后二十七年的一些歷史問題重新評價,黨的十一屆三中全會之后,黨中央決定起草一份有關歷史問題的決議,從而統一黨內外思想,結束一些重大問題的爭論。1981年6月27日,《中國共產黨中央委員會關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》(以下簡稱“《歷史決議》”)由黨的十一屆六中全會通過。《歷史決議》中指出:“根據‘文化大革命’的教訓和黨的現狀,必須把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨。”為此,黨要處理好同其他組織的關系,明確提出:“黨在對國家事務和各項經濟、文化、社會工作的領導中,必須正確處理黨同其他組織的關系,從各方面保證國家權力機關、行政機關、司法機關和各種經濟文化組織有效地行使自己的職權,保證工會、共青團、婦聯、科協、文聯等群眾組織主動負責地進行工作。黨要加強同黨外人士的合作共事,發揮人民政協的作用,在國家事務的重大問題上同民主黨派和無黨派人士認真協商,尊重他們和各方面專家的意見。黨的各級組織同其他社會組織一樣,都必須在憲法和法律的范圍內活動。”

《歷史決議》的這一段表述,后來雖有個別文字調整,但內涵幾無變動地進入1982年黨章之中:“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關,經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。共產黨員只占全國人口中的少數,必須同黨外群眾親密合作,共同促進社會主義祖國日益繁榮富強,直至最后實現共產主義。”《歷史決議》提出了“把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨”的要求,完成了“如何在黨的指導思想上完成撥亂反正”的重大任務,實際上為黨的十二大修訂黨章奠定了必要的思想基礎和理論基礎。

(二)鄧小平對民主法制重要性的強調

《歷史決議》的起草工作是在中央的領導下,由鄧小平具體主持下進行的。[3]在起草過程中,鄧小平多次對決議稿的起草和修改提出意見。他指出,“確立毛澤東同志的歷史地位,堅持和發展毛澤東思想”應當是《歷史決議》最重要、最根本、最關鍵的一條。

在鄧小平看來,領袖人物出現錯誤最重要的原因并非個人品質,而是制度問題。“我們說,制度是決定因素,那個時候的制度就是那樣。”[4]1980年8月18日,鄧小平在中央政治局擴大會議上發表了《黨和國家領導制度的改革》講話,提出領導人遵守制度約束的重要性。他說:“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。即使像毛澤東同志這樣偉大的人物,也受到一些不好的制度的嚴重影響,以至對黨對國家對他個人都造成了很大的不幸。不是說個人沒有責任,而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視。”[5]

從《歷史決議》繼續前溯,可以發現,反復強調制度的重要性,強調加強民主法制建設,強調落實民主集中制,是“文革”結束后很長一段時期里黨中央和鄧小平的核心關注點之一。1978年12月13日,鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上發表的《解放思想,實事求是,團結一致向前看》著名講話中指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”[6]1979年9月29日,時任全國人大常委會委員長的葉劍英代表中共中央,在慶祝中華人民共和國成立三十周年大會上發表講話指出:“必須在黨內生活和國家生活中充分發揚民主,在各級組織中堅持民主集中制,實行集體領導。必須進一步健全黨的紀律和社會主義法制,切實保障全體黨員和全體公民的民主權利,使黨內民主和社會主義民主制度化、法律化。”這些論斷體現出這一時期黨的執政理念的重要發展。通過民主的制度化、法律化,改善黨的領導方式,通過民主集中制防止重大問題“一兩個人說了算”,逐漸成為執政黨內的高度共識。

(三)《歷史決議》起草過程中的有關討論

研究黨在憲法和法律范圍內活動原則的內涵,需要了解《歷史決議》的形成過程,一個重要的線索是其起草過程和背景。胡喬木是《歷史決議》起草小組的主要負責人,參與起草了《歷史決議》中的“文化大革命”部分。他對《歷史決議》中的諸多重點難點問題作出了恰當的分析,提出了經得起歷史檢驗的解決方案。

對于“文革”的教訓,胡喬木認為要在《歷史決議》中對其作出從歷史到邏輯的總結:“‘文化大革命’不是經過法定程序發動的,是強加給黨的”,“憑空搞出一個資產階級司令部、無產階級司令部,這也是黨章所不允許的。”[7]導致這一錯誤發生的原因之一,在于政治上的民主制度和國家法制的缺失,包括黨的監督制度的缺失。“無產階級政黨怎么樣限制黨的領導機關,領導人的活動,社會主義國家的人民怎么樣監督、限制黨的活動,在這些方面都有不完善的地方。黨不但要保障黨員的權利,而且決不能侵犯黨員的權利,黨中央怎么可能下命令停止所有黨員的組織生活?黨中央對全體黨員負有一種什么樣的責任,黨對國家的憲法負有一種什么樣的責任,如果不向人民說明,國家怎么能實現民主化?”[8]

胡喬木認為,需要明確黨在國家中的地位和黨的領導的范圍,要求“黨只能在憲法和法律的范圍內活動”。他指出:“在三十一年經驗中,特別在‘文化大革命’中,也確實表明了黨在國家中的地位沒有明確規定它的界限。要使黨在國家生活中的地位、作用的范圍,在憲法里有規定。黨要真正是正確有效的領導,不能搞無法無天的領導。如果黨的決定違反憲法、法律,不但是無效的,還要受到追究。憲法、法律是黨領導制定的,如果認為哪一條不合適,可以通過法律程序去修改。黨在國家生活里一定要有它活動的規則,這個規則是不能違反的。定了這一條,即黨只能在憲法和法律的范圍內活動,人民就放心了。”[9]他還指出,憲法和法律都是黨領導人民制定的,如果黨自己不遵守,那么人民怎么可能遵守?黨不能違反法律基本的條文、最重要的規定,如果認為某些條文不合適,可以通過立法的程序修改。

總之,從《歷史決議》起草過程可以看出,它的起草始終遵循了法治原則,尊重國家治理的基本規律,力求維護憲法和法律的權威,尊重人民共同意志的權威,反對將黨凌駕于憲法和法律之上,破壞法治實際上就是破壞黨的領導。只有落實黨在憲法和法律范圍內活動這一原則,才能避免“無法無天”悲劇的重演。在《歷史決議》公布和1982年黨章修改之后的一次談話中,胡喬木認為,“我們國家就黨、政府、軍隊與人民代表大會的關系作了明確的決定,即黨只能在憲法和法律的范圍內活動,黨不能違反憲法和法律。這個決定是黨的歷史上從來沒有作過的。……剛才說的黨章和憲法的規定正是黨、政府、軍隊領導干部思想轉變的結果,而不是寫在紙上給人民看看就算了的。”[10]

三、“黨必須在憲法和法律范圍內活動”在憲法中的體現

黨的十一屆三中全會之后,1978年憲法雖然在恢復法律秩序方面發揮了一定作用,但由于指導思想不正確,日漸顯現出其局限性,無法適應國家發展的需要,盡快修改憲法成為黨內外的基本共識。1980年8月30日,中共中央向五屆全國人大三次會議主席團提出關于修改憲法和成立憲法修改委員會的建議,建議對1978年憲法進行全面的修改,并建議全國人大成立憲法修改委員會主持憲法的修改工作。當年9月10日,五屆全國人大三次會議通過決議,同意中共中央提出的修改憲法建議和憲法修改委員會名單。

1982年的憲法修改,充分體現了黨的領導和民主集中制原則,其主要依據是《歷史決議》和黨的十二大報告。憲法修改委員會秘書處成立后,并沒有“埋頭書齋”,而是“認真學習、研究黨的十一屆三中全會、六中全會決議和十二大文件,領會、掌握黨對歷史經驗的總結和黨在歷史新時期的路線方針政策”。[11]黨在新時期的路線、方針、政策,也通過民主的形式,充分贏得全體人民的支持,“中共中央的意見已經充分地反映在憲法修改草案中”。[12]

1982年的憲法修改進一步健全了國家各項基本制度,而防止“文革”災難重演,成為憲法修改的基本出發點和首要目標。在《歷史決議》和黨的十二大之后,黨內外對于黨的領導要依憲依法已經形成共識。1982年黨章的修改也為憲法的修改提供了政治支撐。對此,胡耀邦在黨的十二大報告中指出:“新黨章關于‘黨必須在憲法和法律的范圍內活動’的規定,是一項極其重要的原則。從中央到基層,一切黨組織和黨員的活動都不能同國家的憲法和法律相抵觸。黨是人民的一部分。黨領導人民制定憲法和法律,一經國家權力機關通過,全黨必須嚴格遵守。”[13]

1982年憲法修改過程中圍繞如何寫黨的領導也進行了討論。中共中央從國家治理與國家基本制度的全局出發,明確將四項基本原則寫入憲法序言,使黨的領導具有明確的憲法地位與規范性依據,為改革開放提供了有力的憲法保障。

1982年憲法的結構上看,黨必須在憲法和法律范圍內活動的原則體現為兩個方面的具體規范。一是“序言”最后一自然段,二是“總綱”第5條。1982年憲法的這兩處表述均是過去憲法中不曾寫過的,“是中國共產黨在黨與法的關系上的一大理論突破”,[14]對法制建設具有重大的理論與實踐意義。。

在學理上,對于“序言”是否具有規范效力,學界雖有不同觀點,但已形成基本共識,即作為憲法的組成部分,憲法序言具有憲法效力。“序言”最后一自然段并非對歷史事實的敘述,更多的是對國家治理方式的框架設計,因此具有普遍的拘束力。當然,“序言”與正文在規范效力的實現方式上存在一定區別,不能相互替代。這一問題在修憲中也有過討論。“在討論時有人認為這一段與憲法第五條重復,因此沒有必要寫。但有人認為寫這一段是完全必要的,這一段和第五條規定的角度不完全相同。第五條除了說明憲法的尊嚴應當得到維護外,還規定了社會主義法制的統一。特別是我國過去不重視法制,在序言寫上這一段,是有的放矢,而且世界上許多國家都有這樣的規定,因此應當寫上這一段。”[15]

關于憲法第5條的表述在修憲過程中受到高度關注,規定的宗旨是希望通過這一條落實“黨必須在憲法和法律范圍內活動”這一黨章的要求,使黨章確立的原則得到法律化、規范化,發揮憲法對黨的執政活動的規范作用,以及對于國家治理法治化的作用。

總之,從修憲討論的過程和結果來看,“序言”最后一自然段和“總綱”第5條從不同角度體現了黨在憲法和法律范圍內活動的原則要求,共同構成了黨與憲法關系的規范依據。從價值體系看,憲法通過兩個表述對同一問題予以統一規范,則表明了執政黨尊重、遵守憲法和法律的政治意志,也表明了憲法和法律在國家治理體系中的主導地位。

四、“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的內涵

(一)“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的主體

從語義上說,黨章總綱提出“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的要求,意味著黨負有遵守這一要求的義務,所有黨員要“模范遵守國家的法律法規”。黨是根據自己的綱領和章程,按照民主集中制組織起來的統一整體,由全體黨員組成的組織,黨的意志來自于全體黨員的共同意志。因此,每一名黨員都負有維護并遵守憲法和法律的政治義務與法律義務。黨的八大和十二大通過的黨章都把遵守憲法和法律列為黨員應盡的義務之一。在1982年憲法修改過程中,彭真指出,憲法修改草案中規定的“各政黨”當然包括我們黨,并且首先是我們黨;“任何組織或者個人”當然包括我們黨的組織、共產黨員,并且首先是我們黨的組織、共產黨員。[16]顯然,無論是作為黨的成員還是作為公民,每一名黨員都應當認真遵守憲法和法律。這是黨章和憲法的共同要求。

按照黨章的規定,每名黨員都必須編入黨組織,參加黨的組織生活,黨員個人服從黨的組織。黨的決策通過組織的方式由集體作出,個人不能凌駕于組織之上。在具體工作中,黨的各級組織,無論是各級領導機關還是最高領導機關,都要在憲法和法律的范圍內開展工作。這是黨的組織制度的重要組成部分。對此,習近平總書記強調指出:“各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內活動。各級領導干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律。各級組織部門要把能不能依法辦事、遵守法律作為考察識別干部的重要條件。”[17]

作為馬克思主義政黨,中國共產黨的中央領導機構具有高度的權威性,“全黨服從黨中央集中統一領導”。黨中央的權威來自于正確的理論和優良的作風,來自于對代表黨和人民共同意志的憲法和法律的尊重與遵守。習近平總書記指出:“全黨看著中央政治局,要求全黨做到的,中央政治局首先要做到。”[18]黨中央要帶頭守憲守法,勇于糾正違憲違法的行為。如果黨中央沒有模范遵守憲法和法律,要求下級黨組織和黨員就沒有說服力和號召力。

領導干部是守憲守法的關鍵少數。落實黨在憲法和法律的范圍內活動這一黨章要求和憲法原則,總體上是對全體黨員的要求,首要的是對黨中央的要求,重點是對領導干部、特別是高級領導干部這個關鍵少數的要求。從黨的中央組織到基層組織,從領導干部到每一名黨員,都必須在憲法和法律的范圍內活動,維護憲法的尊嚴,保證憲法的實施。這是黨對人民的莊嚴承諾,也是黨和人民對每一名黨員的基本要求。

(二)“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規范解釋

1.黨章的原則與憲法第5條的關系

黨章關于“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定與憲法第5條中“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究”的規定之間具有規范上的直接關聯性,前者應當成為憲法第5條規定的解釋基礎。一方面,憲法第5條將黨章關于憲法與黨的關系具體化、規范化,使之成為國家憲法上的原則,具有最高法律效力;另一方面黨章通過憲法第5條規定,使黨章的原則、《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》中規定的“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動”原則獲得憲法效力,實現了《歷史決議》、黨章、《準則》與憲法之間的內在一致性。在憲法第5條規定中“各政黨”的表述,在其內涵上首先包括作為執政黨的中國共產黨,因此“各政黨都必須遵守憲法和法律”的規定在規范體系上界定了憲法和法律作為中國共產黨以及領導干部活動邊界的規范屬性,從而將黨章中“黨必須在憲法和法律范圍內活動”的原則上升為具體的憲法規范與憲法原則。2018年3月11日通過的憲法修正案第36條在憲法第1條第2款后增寫“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”,使憲法規范中的黨的領導的表述更加集中、更加明確,為更好地落實“黨在憲法和法律范圍內活動”原則提供了新的政治資源與規范依據,值得我們深入思考和研究。

2.“必須”的規范內涵

從憲法解釋學的角度看,“可以”一般用來表示授權,“應當”一般用來設定義務。其中,“可以”往往意味著“可以不”,“應當”則意味著唯一指引。[19]根據全國人大常委會法工委發布的《立法技術規范(試行)(一)》(法工委發[2009]62號)的規定,“應當”與“必須”的含義沒有實質區別。法律在表述義務性規范時,一般用“應當”,不用“必須”。換言之,“必須”在一般立法中并不常見。

從某種程度上,“必須”是一個憲法“專用”的規范語詞。從“序言”到各具體章節,憲法中共有18處使用了“必須”。如“序言”最后一句要求:“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織,都必須以憲法為根本的活動準則”,第32條第1款后半句規定:“在中國境內的外國人必須遵守中華人民共和國的法律”,等等。根據文義的基本解釋,這一原則中的“必須”具有唯一的引導性、規范性的表述,即黨的所有活動都受憲法的約束,如果超越憲法的界限,其活動就會失去合憲性依據。

3.“范圍”的規范內涵

在法律術語中,“范圍”一詞主要表示法律的“調整范圍”、“適用范圍”或“效力范圍”,從廣義上講也即法律所調整社會關系的邊界。法律調整特定的社會關系,因此在積極的層面,“范圍”一詞明確了法律調整的有限性,與此同時,在消極層面它也界定了受法律調整的對象的活動邊界,若超出該范圍則不受法律調整。在該脈絡之下,則“黨在憲法和法律范圍內活動”可以解釋為,黨的所有活動只能在憲法和法律的調整范圍之內,不能超出這一范圍而進入不受憲法和法律調整的領域之內。對執政黨來說,“全黨在憲法法律范圍內活動,這是我們黨的高度自覺,也是堅持黨的領導的具體體現,黨和法、黨的領導和依法治國是高度統一的”。[20]

4.“憲法和法律”的規范內涵

“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的表述中同時出現了憲法和法律。由于憲法和法律具有不同的性質和效力,在遵守的范圍上兩者也有不同的特點,不應因兩者并列,而忽視兩者在性質與功能的區別。憲法是立國的基礎,是以人民的名義制定出來的,規定國家的最重要、最基本的制度,是法律效力的來源,具有最高的法律地位。作為執政黨,黨首先要遵守憲法,堅持憲法至上原則,牢固樹立憲法觀念,這是依憲執政的基本要求。法律是否具有合憲性要經得起憲法考驗,在推動法治,特別是改革開放的進程中,我們不能滿足于獲得合法性基礎。因此,這一原則中的“憲法和法律”并不是并列的規范,存在著明確的價值位階與規范體系,其核心是以憲法為核心,樹立憲法至上理念。

(三)“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的效力

如前所述,作為政治原則表達的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”體現于1982年黨章以及十二大報告。黨章所陳述的“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”當然具有政治承諾的意義,但在我國它不單純是黨的政治宣示。黨章和黨代會報告雖然不屬于國家法體系,不具有法律效力,但具有一定的規范性,具有政治上的約束力。胡喬木在起草《歷史決議》有關內容時,多次提出“黨只能在憲法和法律的范圍內活動”。[21]在《歷史決議》和1982年黨章中,胡喬木的這一表述變為“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”。從“只能”到“必須”,一個詞語的變化,體現了從價值判斷到規范判斷的轉化。從某種意義上說,黨章在黨內的規范體系中具有最高政治效力。而且黨并沒有將政治承諾停留在黨內規范的層面,而是通過憲法使之具有法律效力。黨在憲法和法律范圍內活動原則不僅具有政治上的約束力,同時具有憲法上的規范效力。黨的守憲守法義務受到政治和法律的雙重要求和雙重保障。在憲法規范的層面上,如前所述,“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”分別體現在序言和總綱中。“序言”最后一自然段由兩個分句構成。前一分句表明了憲法的根本法地位和最高法律效力。后一分句是前一分句效力的具體表現,同時也是保障憲法實施的政治宣告。與其他段落不同的是,“序言”最后一自然段并非歷史事實的描述,已經具有明顯的規范性特點,具有法律效力。“總綱”第5條規定,各政黨必須遵守憲法和法律、不得有超越憲法和法律的特權、一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,這明確了黨的守憲守法義務,提出了如違反憲法和法律,要承擔違憲違法責任的問題。這兩處規定共同使得“黨在憲法和法律范圍內活動”的原則從政治立場轉化為憲法規范,從而獲得了國家法秩序中的約束力。

這種約束力還可以通過其他憲法條款的表達方式得到說明。1982年憲法第5條對社會主義法制問題的規定,是過去憲法中不曾寫過的。第5條的重點在于政黨、國家機關、組織、團體等要守憲守法,并未提及公民守法的問題。公民當然負有遵守憲法和法律的義務,這在憲法其他條文中作出了規定,如第33條、第53條。總綱第5條的表述,特別凸顯了政黨等組織體守憲守法的重要性。“寫各政黨和各社會團體必須守法,實際上主要是指執政黨。執政黨不以身作則遵守法律,法制就很難健全。憲法還規定‘一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究’,這兩句話是在全國人大通過1982年憲法前一天的主席團會議上增加的。由此可見全國人大代表對法制的重視。”[22]這一建議是由解放軍代表團的代表在全國人大會議審議過程中提出來的,得到代表們的普遍贊同。

五、“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規范要求

(一)黨要尊重和遵守憲法

1982年黨章和1982年憲法先后寫入或者體現“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的規定,明確了黨與憲法、法律的關系。“寫各政黨和各社會團體必須守法,實際上主要是指執政黨。執政黨不以身作則遵守法律,法制就很難健全。”[23]無論是執政黨還是參政黨,都不能超越憲法行使權力,都必須尊重憲法、遵守憲法。就執政黨而言,憲法是黨領導人民制定的,黨也要領導人民遵守憲法。憲法體現了黨和人民的共同意志,如果黨不尊重、不遵守憲法,就是違背了自身意志和人民共同意志。

作為執政黨,中國共產黨模范遵守憲法是保證憲法實施的基本前提。如果執政黨自身不遵守憲法,而要求其他組織和個人遵守憲法,這是難以實現的。“在保證憲法的執行和遵守方面,共產黨的領導作用是十分重要的。黨領導人民制定憲法,也領導人民堅定不移地實施憲法,一切黨組織和黨員的活動,都不能同憲法和法律相抵觸,并且應該用自己的模范行動教育和引導全體人民嚴格遵守憲法和法律。中國人民和中國共產黨都已深知,憲法的尊嚴和權威關系到政治的安定和國家的命運,絕不容許對憲法根基進行任何損害。”[24]在落實憲法規定、維護憲法權威、加強憲法實施方面,黨應當承擔起帶頭、模范和表率的作用。這既是黨作為執政黨的必然要求,也是國家治理體系法治化的必然要求。

(二)維護憲法權威與堅持黨的領導的一致性

“堅持四項基本原則的核心,就是堅持黨的領導。問題是黨要善于領導;要不斷地改善領導,才能加強領導。”[25]落實“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的要求,是不斷加強和改善黨的領導的一條重要途徑。這一原則意味著,黨要處理好同國家機關和其他組織之間的關系,特別是黨同權力機關、行政機關、監察機關與司法機關的關系。

作為長期居于執政地位的領導黨,黨的領導應當著眼于全局性、總體性的工作,重點在于政治領導、思想領導、組織領導,嚴格遵循憲法所體現的國家機關的權限。黨不能代行國家機關的法定職權。早在1956年黨的八大報告中,就已經提出了這一問題:“黨是階級組織的最高形式,指出這一點,在今天黨已經在國家工作中居于領導地位的時候,特別重要。這當然不是說,黨可以直接去指揮國家機關的工作,或者是把各種純粹行政性質的問題提到黨內來討論,混淆黨的工作和國家機關工作所應有的界限。”[26]

“文革”結束后,1978年12月13日,鄧小平在中共中央工作會議閉幕會上所做的《解放思想,實事求是,團結一致向前看》的重要講話中明確指出:“加強黨的領導,變成了黨去包辦一切、干預一切;實行一元化領導,變成了黨政不分、以黨代政;堅持中央的統一領導,變成了‘一切統一口徑’。”[27]他在當年的另一份講話中指出:“我們說改善黨的領導,其中最主要的,就是加強思想政治工作。中央認為,從原則上說,各級黨組織應該把大量日常行政工作、業務工作,盡可能交給政府、業務部門承擔,黨的領導機關除了掌握方針政策和決定重要干部的使用以外,要騰出主要的時間和精力來做思想政治工作,做人的工作,做群眾工作。如果一時還不能完全做到這一點,至少也必須把思想政治工作放在重要地位上,否則黨的領導既不可能改善,也不可能加強。”[28]

鄧小平在1980年8月18日發表的《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中指出,長期以來全國各地都不同程度地存在權力過分集中的現象,“就是在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導,往往因此而變成了個人領導。必然造成官僚主義,必然要犯各種錯誤,必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等”。在黨成為全國的執政黨、集中精力開展社會主義建設的新的歷史時期,“權力過分集中,越來越不能適應社會主義事業的發展。對這個問題長期沒有足夠的認識,成為發生‘文化大革命’的一個重要原因,使我們付出了沉重的代價。”對此,鄧小平表示:“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。關于不允許權力過分集中的原則,也將在憲法上表現出來。”[29]此后,1982年黨章寫明:“黨必須保證國家的立法、司法、行政機關,經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作。”

1982年憲法修改前后,有關轉變黨的領導方式、克服以黨代政、克服官僚主義、明確黨政之間科學關系等問題上,黨內形成了高度的共識,這些也是改革開放40年來的重大成果。2014年十八屆四中全會《決定》體現了黨對其與憲法和法律關系認識的新進展,它提出“堅持黨領導立法、保證執法、支持司法、帶頭守法”,從立法、執法、司法、守法的層面,進一步厘清了黨與權力機關、行政機關、司法機關和社會之間的關系。在依據憲法和法律治國理政方面,“三統一”和“四善于”完善了黨在法治運行中的領導地位和行為方式。這是“黨必須在憲法和法律范圍內活動”在思想和制度上的重要進展,對于落實這一原則具有指導意義。

(三)認真落實民主集中制原則

“民主集中制是黨和國家的最根本的制度,也是我們傳統的制度。”[30]在憲法上,民主集中制是我國國家機構的一項組織和活動原則。同時,民主集中制也是黨的組織和活動原則,要“善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統一”。[31]

“文革”浩劫之所以爆發,一個重要原因就在于“黨的民主集中制,不斷受到削弱,而且建國后沒有集中力量認真地清除封建主義思想影響。這樣造成一種在黨的生活、國家生活里發展個人專斷的條件。”[32]由此,黨要發揮好領導作用,使黨和國家政治生活正常化,就必須落實好民主集中制原則。這也是《歷史決議》所明確的黨的建設的一個方向:“根據‘文化大革命’的教訓和黨的現狀,必須把我們黨建設成為具有健全的民主集中制的黨。”

毛澤東指出,民主集中制是“在民主基礎上的集中,在集中指導下的民主”。[33]可見,民主和集中兩個層面不可偏廢,不可只重其一,也不能割裂二者的有機聯系。民主是集中的基礎,因此要充分發展黨內民主,營造理性、建設性的民主氛圍,對于不同意見要認真傾聽,不能視而不見,更不能扼殺或打擊,通過溝通、說服的方式達成更廣泛的共識,從而完成集中的過程。

民主集中制原則意味著黨內同志之間的平等關系。鄧小平曾經批評一些地方和單位存在的“家長式的作風,反復指出:盡管在組織原則上要求下級服從上級,但是不能因職位差別而有身份上的高低之分,“不能因此否定黨內同志之間的平等關系。不論是擔負領導工作的黨員,或者是普通黨員,都應以平等態度互相對待,都平等地享有一切應當享有的權利,履行一切應當履行的義務。不徹底消滅這種家長制作風,就根本談不上什么黨內民主,什么社會主義民主。”[34]因此,黨必須在憲法和法律范圍內活動,黨起到模范守法的帶頭作用,必然反對任何形式的特權,“黨員在黨章和黨紀面前人人平等”。[35]

集中是對民主的指導,是民主集中制原則的實現方式。強調集中有利于提高效率,它要求維護上級和中央的權威,在統一領導下開展工作。2016年10月27日黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》要求:“必須堅持黨員個人服從黨的組織,少數服從多數,下級組織服從上級組織,全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會,核心是全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會。”

按照民主集中制原則的要求,黨的領導應當是集體領導、分工負責,反對個人專斷。“我們強調集體領導,同時必須把分工負責的制度建立起來。集體領導解決重大問題;某一件事、某一方面的事歸誰負責,必須由他承擔責任,責任要專。”[36]這一論斷具有很強的指導意義。在實踐中,有的地方和部門的黨員干部”缺乏憲法和法律意識,工作中突破法律和憲法的底線,沒有自覺地遵守黨在憲法和法律范圍內活動原則。對此,習近平強調指出:“執行民主集中制,一把手以身作則很關鍵。要把一把手帶頭執行民主集中制作為加強領導班子思想政治建設的重要內容,推動各級一把手自覺堅持集體領導,帶頭發揚黨內民主,嚴格按程序辦事、按規矩辦事,堅決反對和防止個人或少數人專斷。”[37]這些論述是要長期堅持的,并且要使之成為黨的領導干部的自覺的行動。

(四)樹立憲法思維,提高依憲執政能力

從依憲治國、依憲執政的邏輯和經驗來看,如黨的活動違反了憲法也應受到追究,不能因為執政黨的地位就認為黨不可能違憲,否則,就不是實事求是的態度,不符合依憲治國、依憲執政的規律。

在實踐中,違憲風險比較典型的體現在人事任免和重大決策的過程中。比如,有的地方黨委未經當地人大選舉或決定就直接撤銷或者任命政府和法院的負責人,有的地方黨委擅自改變當地人大選舉產生的政府負責人,還有的上級地方黨委在下級政府首長當選后不久便將其調離等。再如,對人大選舉任命的官員在任期內頻繁調整職務是一種比較普遍的現象,這在客觀上帶來了人大制度運行過程中的形式主義問題,導致部分由人大選舉產生的公職人員有唯上心理,缺乏對選民、選區和選舉單位負責的憲法意識。又如,在重大決策方面,有的黨組織超越憲法和法律的職權范圍,越俎代庖行使立法權、行政權和審判權、法律監督權。實踐中,有的地方以黨的文件變通法律法規的規定,或者改變行政機關的決定,有的地方以黨委甚至書記個人的名義“協調”案件,變相給司法機關施加壓力。

在推進合憲性審查工作中,需要建立嚴格的違憲責任追究的體系與制度,確定違憲的判斷標準與程序。比如何種行為構成違憲?誰來啟動違憲審查的程序?采用何種審查標準?審查結果具有怎樣的效力?如何糾正違憲情形?如何承擔違憲責任?隨著合憲性審查工作的推進,這些問題需要進一步具體化。

(五)正確認識憲法與黨章的關系

“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”首先作為黨的活動原則體現在《歷史決議》中,之后在黨的十二大報告和1982年黨章中加以明確,進而在1982年憲法中得到體現和規范化。這一過程展現了黨章與憲法、黨的政策與國家法律的關系。黨章是最根本的黨內法規,全黨必須一體嚴格遵行。憲法是黨的主張和全體人民意志的共同表現。黨章中具有普遍性、全局性、與國家治理和人民當家作主密切相關的規定,通過法定程序轉化為全體人民的共同意志,成為國家意志,從而實現了黨的主張與人民意志的有機統一。因此,黨章與憲法統一于人民的根本利益,都是人民根本意志的反映。但憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力。黨章規定的是黨的組織活動規則,不是國家法律,不具有全體公民一體遵行的法律效力,其運行過程不能超越憲法的范圍。黨章本身載明“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”,黨章作為黨內的根本規則,其制定與實施自然不能超越憲法和法律的界限,不能突破憲法和法律的規定,一切違反憲法的規定都是無效的。黨必須在憲法框架下開展黨的工作,包括制定和實施黨章以及黨內的各項規范性文件。黨章也不能取代憲法。“各有各的地位,各有各的功能,各有各的作用,各有各的意義。”[38]中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心,是中國特色社會主義最本質的特征,在黨的規則之外還有廣泛的社會領域,需要在法治框架內予以調整和治理。

在形式結構上,黨章與憲法具有一定的相似之處。黨章是黨的總章程、總綱領,憲法就是國家的總章程、總綱領,但是,二者涵蓋的范圍是不一樣的。習近平就此指出:“新形勢下,我們黨要履行好執政興國的重大職責,必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。”[39]黨章和憲法的運行規則也有一定的差異。憲法是黨領導人民制定和修改的,蘊含了黨和人民的共同意志的權威,由國家強制力保證實施,具有最高的法律效力。黨領導人民制定和修改憲法,但在憲法制定或修改之后,必須受憲法的約束。有學者認為,我們的憲法是人民意志的集中表現,所以遵守憲法同黨的領導是統一的,不是對立的———黨帶頭遵守憲法,按照憲法辦事,就是實施本身制定的方針政策,按自己的方針政策辦事。[40]這是一種由政治過程向法治過程的轉化,不能因為黨的領導和執政地位而任意變動憲法,乃至無視憲法、突破憲法,那將是對黨和人民意志的蔑視,不符合黨的政治品格。

(六)遵循憲法原則,不斷提高黨的執政能力與領導水平

在我國的政治生活中,黨是居于領導地位的,是最高政治領導力量,要發揮好總攬全局、協調各方的作用。如何堅持和完善黨的領導?在新中國成立之后的很長一段時期,黨在如何發揮好領導作用問題上有成功的經驗,同時也有深刻的教訓。

如何完善堅持黨的領導的體制機制?建國以來,我們進行了艱辛地探索。“文革”之后,鄧小平多次談到如何更好地改善黨的領導。他認為,“只有改善黨的領導,才能堅持黨的領導,加強黨的領導”,“黨的組織不是政府,不是國家的權力機關,要認真考慮黨在整個國家社會生活中的地位,黨的機關、國家機關怎么改革這些問題。”[41]

對于如何完善黨的領導,十八屆四中全會《決定》提出了“三統一”要求,即“把依法治國基本方略同依法執政基本方式統一起來,把黨總攬全局、協調各方同人大、政府、政協、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統一起來,把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統一起來,”。在具體工作中,應當在民主集中制的原則下,切實落實分工負責的工作制度。權力的合理分工,有助于各負其責。同樣,負責是分工所必需的,明確各項權力行使的責任也是分工負責的應有之義。

2018年2月25日,習近平在中共中央政治局第四次集體學習時再次強調“憲法具有最高的法律地位、法律權威、法律效力,我們黨首先要帶頭尊崇和執行憲法,把領導人民制定和實施憲法同黨在憲法法律范圍內活動統一起來”。這里提出了依憲治國、依憲執政過程中的重大理論命題,即如何使憲法制定和實施同“黨在憲法和法律范圍內活動”原則有機統一起來?“統一”的載體與標準是什么?我國憲法是黨領導人民制定的,是黨的意志與人民意志的有機統一,制憲過程就是充分凝聚共識,以憲法形式確立黨的領導、國家發展目標與基本制度以及國家與公民關系的過程。因此,1954年黨領導人民完成制憲任務以后,主要的治國理政任務是“領導人民實施好憲法”,使“黨在憲法和法律范圍內活動”既成為黨的原則,同時成為憲法原則,真正做到依憲執政。因為憲法頒布后,憲法就成為一切國家機關、政黨和社會團體、武裝力量活動的根本準則。在2018年8月24日召開的中央全面依法治國委員會第一次會議上習近平提出“推進黨的領導制度化、法治化,把黨的領導貫徹到全面依法治國全過程和各方面,把全面建成小康社會,全面深化改革,全面從嚴治黨提供長期穩定的法治保障”。“推進黨的領導制度化,法治化”是憲法實施中需要解決的重大理論與實踐命題,需要我們認真研究。特別是2018年修憲,將黨的領導寫進憲法第一條第二款,明確規定:中國共產黨是中國特色社會主義本質特征,一方面更加明確了黨的領導地位,另一方面對黨提出更高的實施憲法、維護憲法權威的責任。可以說,是否尊崇憲法,是否遵守憲法,已成為是否尊重黨的領導,是否尊重人民意志的判斷標準。在全面推進依法治國的歷史進程中,認真貫徹落實“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”的原則,對于堅持和完善黨的領導、維護憲法權威、推進新時代中國特色社會主義偉大事業,都具有重要而深遠的意義。

注釋:

*本文是國家社科基金重大項目“中國憲法學文獻整理與研究”(項目編號:17ZDA125)的階段性成果之一。

[1]習近平:《在首都各界紀念憲法公布施行30周年大會上的講話》(2012年12月4日),載《人民日報》2012年12月5日第2版。

[2]全國人大常委會辦公廳聯絡局:《中華人民共和國憲法及其有關資料匯編》,中國民主法制出版社1990 年版,第184頁。

[3]參見《鄧小平文選》(第二卷),人民出版社1994年版,第291頁腳注。

[4]同上注,第308-309頁。

[5]同上注,第333頁。

[6]同上注,第160頁。

[7]《胡喬木傳》編寫組編:《胡喬木談中共黨史》,人民出版社1999年版,第89-90頁。

[8]同上注,第93頁。

[9]同上注,第109-110頁。

[10]同上注,第221頁。

[11]楊景宇:《回顧彭真與1982年憲法的誕生》,載《黨的文獻》2015年第5期。

[12]彭真:《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告——一九八二年十一月二十六日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上》,載《人民日報》1982年12月6日第1版。

[13]胡耀邦:《全面開創社會主義現代化建設的新局面——在中國共產黨第十二次全國代表大會上的報告》(1982 年9 月1日),載《人民日報》1982年9月8日第1版。

[14]蔡定劍:《憲法精解》,法律出版社2004年版,第132頁。

[15]肖蔚云:《我國現行憲法的誕生》,收錄于肖蔚云:《論憲法》,北京大學出版社2004年版,第561頁。

[16]參見彭真:《論新時期的社會主義民主與法制建設》,中央文獻出版社1989年版,第209頁。

[17]《習近平在中共中央政治局第四次集體學習時強調依法治國依法執政依法行政共同推進法治國家法治政府法治社會一體建設》,載《人民日報》2013年2月25日第1版。

[18]習近平:《在第十八屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的講話》(2014年1月14日),收錄于中共中央紀律檢查委員會、中共中央文獻研究室編:《習近平關于嚴明黨的紀律和規矩論述摘編》,中央文獻出版社、中國方正出版社2016年版。

[19]周赟:《關于“應當”一詞的立法建議》,載《政法論叢》2006年第1期。

[20]中共中央文獻研究室編:《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第36頁。

[21]同前注,《胡喬木傳》編寫組書,第109-110頁。

[22]同前注,肖蔚云書,第568頁。

[23]同前注,肖蔚云書,第568頁

[24]王叔文:《憲法是治國安邦的總章程》,群眾出版社1987年版,第113頁。

[25]同前注③,第342頁。

[26]《鄧小平文選》(第一卷),人民出版社1994年版,第236頁。

[27]同前注③,第142頁。

[28]同上注,第365頁。

[29]同上注,第339頁。

[30]同前注③,第312頁。

[31]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(2014年10月23日),載《人民日報》2014年10月29 日第1版。

[32]同前注⑦,《胡喬木傳》編寫組書,第93頁。

[33]《毛澤東選集》(第3卷),人民出版社1991年版,第1057頁。

[34]同前注③,第331頁。

[35]同上注,第332頁。

[36]同上注,第282頁。

[37]習近平:《在全國組織工作會議上的講話》(2013年6月28日),載《十八大以來重要文獻選編》(上),中央文獻出版社2014年版,第353頁。

[38]同上注。

[39]同前注①,習近平文。

[40]許崇德:《中華人民共和國憲法史》,福建人民出版社2003年版,第880頁。

[41]中共中央文獻研究室編撰:《鄧小平年譜(1975—1997)》(上),中央文獻出版社2004年版,第685頁。

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